DÜSSELDORF. Das Startchancen-Programm für bundesweit 4.000 Schulen in schwieriger Lage kommt nur schleppend in Gang – und das liegt offenkundig nicht an den Schulen, sondern an den Strukturen: Bund und Länder überziehen die Schulträger mit bürokratischen Anforderungen, die gerade kleine Kommunen kaum stemmen können. Ein neues Impulspapier der Wübben Stiftung Bildung zeichnet das Bild eines Programms, das Gefahr läuft, „zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen zerrieben“ zu werden, bevor es in den Klassenzimmern ankommt.
„Bund-Länder-Programme im Schulbereich sind kompliziert“, schreibt Prof. Marcel Helbig, Arbeitsbereichsleiter für „Strukturen und Systeme“ am Leibniz-Institut für Bildungsverläufe (LIfBi) in Bamberg, in einem Kommentar zur aktuellen Situation des Startchancen-Programms. „Der Bund möchte den Ländern finanzielle Mittel bereitstellen, damit diese die Herausforderungen im Bildungsbereich angemessen bewältigen können. Dies war beim Digitalpakt und beim Programm ‚Aufholen nach Corona‘ der Fall und gilt auch für das Startchancen-Programm. Die Umsetzung verläuft dabei vor allem deshalb schleppend, da die Länder die Verhandlungsergebnisse zunächst juristisch wasserfest in Förderbekanntmachungen übersetzen müssen, damit das Geld an die adressierten Stellen fließen kann. Die zehnjährige Laufzeit des Programms lässt hoffen, dass die Anlaufschwierigkeiten weniger ins Gewicht fallen.“
Im Klartext: Das Programm kommt nicht aus dem Quark, trotz des riesigen Bedarfs vor Ort.
Helbig erinnert daran, dass die Kommunen schon beim Digitalpakt und bei „Aufholen nach Corona“ mit komplizierten Förderkulissen zu kämpfen hatten – und dass sich dieses Muster nun beim Startchancenprogramm wiederholt. „In der Planungsphase spielten die Schulträger auch beim Startchancen-Programm keine Rolle, obwohl die Säulen I (Investitionssäule) und III (multiprofessionelle Teams) des Programms insbesondere kommunale Aufgaben adressieren“, kritisiert er. Gerade große Städte hätten eigentlich viel Erfahrung in der Unterstützung von Schulen in sozial benachteiligten Quartieren – diese Expertise sei aber in den Verhandlungen zwischen Bund und Ländern kaum genutzt worden.
Mehr als 1.000 Schulträger für 4.000 Schulen – extreme Zersplitterung
Offensichtlich ein Problem, wie sich zunehmend herausstellt. Eine Analyse der Wübben-Stiftung (Titel: „Ein Akteur im Schatten“) macht das Ausmaß der Herausforderung sichtbar: Bundesweit werden die 4.000 Startchancen-Schulen von mehr als 1.000 verschiedenen Schulträgern getragen. Dabei ist das Spektrum enorm breit. Nach Auswertung der Stiftung betreuen rund 70 Prozent aller beteiligten Schulträger – genau 719 – nur ein oder zwei Startchancen-Schulen. Mehr als 500 Schulträger sind sogar jeweils nur für eine einzige Programmschule zuständig. Am anderen Ende der Skala stehen sieben Schulträger, die für mehr als 50 Startchancen-Schulen verantwortlich sind; auf drei von ihnen – Hamburg, Köln und Stuttgart – entfallen sogar 70 oder mehr Programmschulen.
Die Spannbreite reicht also von der Kleinstkommune mit einer einzelnen Schule im Programm bis zur Großstadt-Verwaltung mit Dutzenden Standorten. „Wie kann ein Programm aus einem Guss gelingen, wenn mehr als 1.000 Schulträger am Programm beteiligt sind, von denen mehr als 700 nur eine oder zwei Schulen betreuen?“, fragt Helbig – und macht damit ein Grundproblem des Startchancen-Programms deutlich: Die politisch gewollte „Verantwortungsgemeinschaft“ aus Bund, Ländern, Schulträgern, Schulaufsichten und Schulen trifft auf eine Verwaltungsrealität, die hochgradig fragmentiert ist.
„Nur wenn alle Verantwortlichen eng zusammenarbeiten, kann das Startchancen-Programm nachhaltig erfolgreich sein“
Die Wübben Stiftung Bildung betont, dass Schulträger im Startchancen-Programm eine Schlüsselrolle spielen: Sie verantworten die „äußeren“ Schulangelegenheiten – Gebäude, Ausstattung, nicht-pädagogisches Personal – und sind damit vor allem für die Investitionssäule I zentral, aber zunehmend auch für Fragen der Qualitätsentwicklung und der regionalen Bildungslandschaften. Vor diesem Hintergrund fordert die Stiftung, Schulträger systematisch in die Steuerungs- und Umsetzungsstrukturen der Länder einzubinden. „Nur wenn alle Verantwortlichen eng zusammenarbeiten, kann das Startchancen-Programm nachhaltig erfolgreich sein“, sagt Geschäftsführer Dr. Markus Warnke.
Vor welchen bürokratischen Herausforderungen gerade kleine Kommunen stehen (die solche Anträge ja nicht in Serie fertigen können), macht exemplarisch die „Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Umsetzung der Säule I des Startchancen-Programms (Investitionsprogramm Startchancen)“ des Schulministeriums Nordrhein-Westfalen deutlich. Darin wird detailliert festgelegt, welche Anforderungen Schulträger mit einem Förderantrag erfüllen müssen – 16 Seiten auszufüllende Formulare sind beigefügt. Was darin im Detail beschrieben werden muss, dürften Verwaltung und betroffene Schulleitung über Wochen beschäftigen (siehe Info-Kasten unten).
Die Wübben-Analyse betont, dass die Rahmenbedingungen schulträgerischen Handelns stark variieren – je nach Trägertyp (öffentlich oder frei), landesspezifischer Gesetzgebung, finanzieller Lage der Kommunen und regionalen Besonderheiten. In manchen Ländern können auch kleinere Gemeinden Schulträger sein, anderswo sind es vor allem Landkreise oder kreisfreie Städte. Dazu kommen sehr unterschiedliche Schulsysteme, Schulformen und Auswahlkriterien für die Startchancen-Schulen. Das Ergebnis ist eine „große Heterogenität in den Handlungsrealitäten der Schulträger“, wie es im Papier heißt.
Für die Praxis bedeutet das: Die Unterstützung, die Startchancen-Schulen tatsächlich erhalten, kann je nach Schulträger sehr unterschiedlich ausfallen. Schulträger mit vielen Programmschulen können zum Beispiel Poollösungen entwickeln, Fortbildungsformate bündeln oder regionalen Austausch organisieren. Schulträger mit nur einer oder zwei Startchancen-Schulen haben dagegen eher die Chance, die einzelne Schule genauer in den Blick zu nehmen – müssen aber gleichzeitig dieselben komplizierten Antrags- und Nachweisverfahren bewältigen wie große Kommunen, oft mit deutlich weniger Personal in der Verwaltung.
Die Wübben Stiftung Bildung weist in ihrem Papier darauf hin, dass das Startchancen-Programm „lediglich ein Brennglas“ für eine strukturelle Besonderheit des deutschen Bildungssystems ist: Die Verantwortung für die äußeren Schulangelegenheiten liegt bei einer enormen Zahl von Schulträgern, die in sehr unterschiedlichen Kontexten agieren – von finanzstarken Großstädten bis zu finanzschwachen ländlichen Kommunen. Zugleich liegt die Verantwortung für Unterricht, Personal und pädagogische Fragen bei den Ländern. Die Trennung von „inneren“ und „äußeren“ Schulangelegenheiten erschwert es, ein kohärentes, agiles und effizientes Unterstützungssystem aufzubauen.
„Politik und Bildungsadministration müssen sich der Frage stellen, ob unter diesen Bedingungen ein kohärentes, agiles und effizientes Arbeiten im Sinne der Ziele des Startchancen-Programms überhaupt möglich ist – und was der Gefahr einer ‚Überadministration‘ des Programms, das ‚zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen zerrieben wird‘, entgegengesetzt werden kann“, heißt es in dem Papier. News4teachers
Wie groß der bürokratische Aufwand für Schulträger im Alltag ist, zeigt exemplarisch ein Blick nach Nordrhein-Westfalen. In der „Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Umsetzung der Säule I des Startchancen-Programms (Investitionsprogramm Startchancen)“ des Schulministerums wird detailliert festgelegt, welche Anforderungen Schulträger mit einem Förderantrag erfüllen müssen.
Unter Punkt 7.1.2.1 heißt es darin:
„Alle Anträge enthalten folgende Angaben:
a) Beschreibung der Maßnahme und Zuordnung zu den Fördergegenständen (§ 2 der Verwaltungsvereinbarung),
b) Bezug zu den Zielen des Investitionsprogramms (§ 1 der Verwaltungsvereinbarung),
c) Investitionsplanung (Kosten- und Zeitplanung, Beginn der Investitionsmaßnahme),
d) Darlegung, dass für die Maßnahme die Voraussetzungen des § 8 der Verwaltungsvereinbarung vorliegen und keine Doppelförderung beantragt wird,
e) die Versicherung, dass es sich nicht um eine Maßnahme handelt, die der reinen Instandhaltung und dem Werterhalt der Bausubstanz dient, ohne einen Beitrag zur Verbesserung der pädagogischen Qualität der Lernumgebung zu leisten,
f) im Fall von Maßnahmen nach Nummer 4.2.3 Darstellung des unmittelbaren Zusammenhangs mit einer Maßnahme zur Verbesserung der pädagogischen Qualität der Lernumgebung,
g) eine Erklärung zur Erbringung des Eigenanteils.“
Schon diese Liste macht deutlich: Es geht nicht einfach darum, ein inhaltlich sinnvolles Projekt zu formulieren, sondern jeden einzelnen Schritt in die Sprache der Verwaltungsvereinbarung zu übersetzen – inklusive pädagogischer Begründung, Wirtschaftlichkeitsbetrachtung und Finanzierungsmix. Für eine Großstadt mit eigener Schulentwicklungsplanung und Verwaltungseinheiten mag das noch leistbar sein. Für kleine Gemeinden, die vielleicht nur eine Startchancen-Schule betreuen, ist das eine erhebliche Hürde – zumal es nicht bei diesem Antrag bleibt.
Denn selbstverständlich müssen Schulträger später auch die ordnungsgemäße Verwendung der Mittel im Detail nachweisen. In derselben Richtlinie heißt es dann unter Punkt 7.4:
„Der Verwendungsnachweis enthält folgende Daten:
- Kurzbeschreibung der Maßnahme unter Angabe des Trägers sowie des amtlichen Gemeindeschlüssels, des Letztempfängers, der eindeutigen Identifikationsnummer der Maßnahme und Zuordnung zur Art der Maßnahme (Neubau, Umbau, Erweiterung, Ausstattung und Sanierung, siehe oben) nach § 2 Absatz 2 der Verwaltungsvereinbarung,
- Darstellung der Zielerreichung,
- Maßnahmebeginn und Maßnahmeende,
- Bewilligungssumme,
- Höhe der förderfähigen Ausgaben (zahlenmäßiger Nachweis),
- Höhe der Beteiligung des Bundes sowie der Gemeinden oder Gemeindeverbände an der öffentlichen Finanzierung und die Finanzierungsbeiträge Dritter unter gesonderter Ausweisung der Eigenmittel freier Träger,
- Bestätigung, dass Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen herangezogen worden sind sowie die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit eingehalten worden sind,
- im Fall von Nummer 4.2.3 Darstellung der Begründung des unmittelbaren Zusammenhangs mit einer Maßnahme zur Verbesserung der pädagogischen Qualität der Lernumgebung.“
Hinzu kommen eine „Bestätigung über die Einhaltung des Verbots der Doppelförderung gemäß Nummern 4.5 bis 4.7“ (Punkt 7.5) sowie „eine Übersicht der Vermögensgegenstände einschließlich der Zweckbindungsdauern“, die aus den Fördermitteln angeschafft wurden (Punkt 7.6).
