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Studie: Finanzielle und rechtliche Restriktionen verhindern übergreifende Verbesserung von Bildungsprozessen

BERLIN. Der individuelle Bildungsprozess vom Kind bis zum Erwachsenen ist eine hochkomplexe Angelegenheit, besonders im Falle von Problemen und Förderbedarf, wenn also das Bildungssystem mit der Kinder- und Jugendhilfe ineinandergreift. Dass in Deutschland in diesem Bereich Verbesserungsbedarf besteht, ist weitgehend unumstritten. Doch für die Politik ist das System kaum steuerbar. Dies zeigt eine im letzten Dezember erschienene Studie.

Der Ruf nach mehr Lehrern und mehr Geld für Schulen gehört zu den Konstanten, wenn es um die Verbesserung des Bildungswesens in Deutschland geht. Das gilt sowohl hinsichtlich der allgemeinen Verbesserung der Schülerleistungen, ebenso wie im Hinblick auf die Bildungsgerechtigkeit, bei der besonders die Förderung Benachteiligter im Fokus steht, wie die Unterstützung bei Schul- und Erziehungsproblemen, respektive das Verhindern von „Bildungsversagen“.

Die Verbesserung der Bildungsprozesse und der Prävention ist sicher sinnvoller, als die nachschulische Nachsorge, doch eine sinnvolle Umsteuerung im Bildungswesen sei kaum möglich. Foto: Texas A&M University-Commerce Marketing Communications Photography/flickr (CC BY 2.0)

Die Verbesserung der Bildungsprozesse und der Prävention ist sicher sinnvoller, als die nachschulische Nachsorge, doch eine sinnvolle Umsteuerung im Bildungswesen sei kaum möglich. Foto: Texas A&M University-Commerce Marketing Communications Photography/flickr (CC BY 2.0)

Gerade im zweiten Bereich stellt sich die Praxis als Zusammenarbeit unterschiedlicher Institutionen dar, die Jugendliche im individuellen Bildungsprozess von der vorschulischen Förderung bis zur Nachsorgung nach dem Verlassen der Schule partiell begleiten. Vieles hängt dabei vom Vorhandensein und der lokalen Struktur entsprechender Angebote ab. „Betroffene“ sehen sich meist in einen komplexes, multipel verwobenes System versetzt. Die Inanspruchnahme von Fördermaßnahmen stellt entsprechend eine komplexe Aufgabe dar, was in sich bereits einen Keim zu Ungerechtigkeiten birgt. Die Komplexität beruht dabei nicht zuletzt darauf, dass unterschiedliche finanzielle Fördertöpfe ineinandergreifen, die auf unterschiedliche Weise zugeschnitten sind.

Hier steuernd einzugreifen ist für die Verantwortlichen aus Politik und Verwaltung ausgesprochen schwierig, wie jetzt eine Studie des Forschungsinstituts für Bildungs- und Sozialökonomie im Auftrag der Heinrich-Böll-Stiftung zeigt. Welche finanziellen Mittel stehen in lokalen Bildungsräumen, zu Verfügung, in denen bereichsübergreifend von der Kita bis zur Weiterbildung Bildungs- und Sozialstrukturen gestaltet werden fragten die Forscher um daraus zu ermitteln, welche Chancen bestehen, Bildungsprozesse übergreifend so zu verändern, dass sich die Zahl der Schulabbrecher oder derjenigen verringert, die Hilfen zur Erziehung in Anspruch nehmen müssen?

Die Studie zeigt, dass eine sinnvolle Umsteuerung im Bildungswesen aufgrund gegenläufiger Rechtsansprüche und zu geringer Mittel kaum möglich ist. Auch die unterschiedlichen Finanzierungszuständigkeiten verhindern große Lösungen, da die Erträge aus besseren Bildungsprozessen vor allem dem Bund und den Sozialversicherungen und weniger den für die Finanzierung zuständigen Ländern und Kommunen zufließen.

„Das Ergebnis ist ernüchternd“, fasst Dr. Dieter Dohmen, Direktor des FiBS, die Ergebnisse der Studie zusammen. „Zwar erscheinen die Budgets relativ hoch, wenn man die Finanzmittel zusammenrechnet, die für frühkindliche Bildung, Schule, Schulsozialarbeit und weitere Mittel, wie etwa für Hilfen zur Erziehung und das Übergangssystem für leistungsschwächere Jugendliche, die keinen Ausbildungsplatz finden, insgesamt zur Verfügung stehen. Da aber alle Bereiche kaum Finanzspielraum für Umwidmungen haben und rechtliche Vorgaben, wie etwa individuelle Rechtsansprüche, dem entgegenstehen, kann nur wenig verändert werden.

Es gibt derzeit eher geringe Chancen, politischen Gestaltungswillen umzusetzen, auch wenn positive Effekte zu erwarten wären. Dabei könnte es die Haushalte dauerhaft entlasten, wenn man den Bedarf an Hilfen zur Erziehung durch bessere Bildungsprozesse in früheren Bildungsphasen verringern könnte,“ sagt der Bildungsökonom. „Partikularinteressen verhindern gesellschaftlich sinnvolle Reformen.“

Konkret wurde in der Studie am Beispiel Berlins und des Bezirks Marzahn-Hellersdorf ermittelt, wie hoch die Finanzbudgets bildungsbereichsübergreifend sind. Die Haushalte für Schule sowie Kinder- und Jugendhilfe beliefen sich im Jahr 2011/12 für das Land Berlin auf vier Milliarden Euro. Das Gesamtbudget für Marzahn-Hellersdorf betrug rund 300 Millionen Euro, wobei der Anteil für Hilfen zur Erziehung sozialraumbedingt über dem Landesdurchschnitt lag. Zudem stiegen die dafür erforderlichen Mittel unter anderem in Marzahn-Hellersdorf über die letzten Jahre deutlich an. Der individuelle Rechtsanspruch auf Hilfen zur Erziehung verhindert aber, dass Mittel aus diesem Segment in eine bessere Kindertagesbetreuung oder ergänzende Schulangebote, wie etwa Schulsozialarbeit, fließen können, um die späteren Bedarfe an Hilfen zur Erziehung zu verringern. Träger, die im Übergangssystem oder anderen Bereichen der Nachsorge aktiv sind, haben wenig Interesse daran, lukrative Aufträge zu verlieren.

Zusätzliche Mittel stehen aber in Berlin und vielen anderen Kommunen nicht zur Verfügung, da weder das Land noch der Bezirk bzw. die Kommunen in größerem Maße Mittel zwischen Haushaltsposten hin und her schieben können. „Die meisten Haushaltspositionen sind auf Kante genäht“, erklärt Dohmen. „Zudem sind Länder und Kommunen immer nur für Teilbereiche zuständig, sodass eine Ebene alleine kaum Veränderungsprozesse bewerkstelligen kann. Und wenn etwa die Kommunen hier aktiv würden, dann sind meist Bund und Sozialversicherungen, die zur Finanzierung der Bildung wenig Mittel beisteuern, die größten Nutznießer.“ Bei den Hilfen zur Erziehung gibt es einen individuellen Rechtsanspruch, der dazu führt, dass Budgets nicht verringert werden können, ohne indirekt diesen Rechtsanspruch einzuschränken. „Es wird auch darüber berichtet, dass Anwaltskanzleien oder Sozialdienstleister jeden Versuch, hier aktiv zu werden, durch rechtliche Schritte unterlaufen. Die vielleicht einzige Möglichkeit besteht darin, den Kommunen hier von dritter Seite zusätzliche Mittel zur Verfügung zu stellen und dadurch qualitative oder quantitative Verbesserungen im Kita- und Schulbereich oder auch ergänzende Angebote zu ermöglichen.“ Sollten diese anschließend zu geringeren Ausgaben bei nachsorgenden Reparaturmaßnahmen, wie Hilfen zur Erziehung oder im Übergangssystem zwischen Schule und Berufsausbildung sorgen, so wären die Finanziers an den eingesparten Mitteln zu beteiligen,“ meint der Wissenschaftler. International werden solche Ansätze als Social Impact Bonds oder Payment by Results diskutiert. (zab, pm)

Die Studie zum Download: Dohmen, Dieter, Finanzbudgets lokaler Bildungslandschaften, Studie im Auftrag der Heinrich-Böll-Stiftung, Berlin 2016

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